Christoph Butterwegge*
Kinderarmut in Ost- und Westdeutschland nach Hartz IV
Seit dem 1. Januar 2005 verschärft sich die doppelte Spaltung
Nie zuvor hat sich die Sozialpolitik der Bundesrepublik ähnlich drastisch verändert wie nach 1989/90. Die deutsch-deutsche Vereinigung bildete zusammen mit der Weltmarktkonkurrenz ein Spannungsfeld für den Wohlfahrtsstaat, welcher sich auch gegenwärtig noch im Umbruch befindet. Diesem liegt ein tiefgreifender Strukturwandel nicht nur der industriellen, Geschlechter- und Generationsbeziehungen, sondern auch des Staats- und Gesellschaftssystems der DDR, ja sogar der Weltwirtschaft, zugrunde.
Ökonomische, politische und soziale Ausgangsbedingungen
Das die DDR-Sozialpolitik von Anfang an bestimmende Leitbild der Vereinbarkeit von Familie und Beruf war zumindest aus heutiger Sicht sehr modern. Selbst wenn die systematische Einrichtung von Kinderkrippen „rein ökonomische Gründe“ im Rahmen einer aus akutem Arbeitskräftemangel nötigen „Förderung der Erwerbstätigkeit möglichst vieler Mütter“ (Gisela Helwig) hatte, trug sie entscheidend dazu bei, dass DDR-Frauen durch die Geburt eines oder mehrerer Kinder weder gehindert wurden, ihre berufliche Karriere ohne Unterbrechung fortzusetzen, noch während der Kindererziehungszeit wie ihre westdeutschen/Westberliner Geschlechtsgenossinnen auf die Unterstützung ihrer (Ehe-)Männer oder des Staates angewiesen waren.
„Werktätige“ Mütter, die trotzdem keinen Krippenplatz für ihr Kleinkind erhielten, konnten sich zwecks häuslicher Kindererziehung bis zur Vollendung von dessen 3. Lebensjahr freistellen lassen. Alleinerziehende bekamen während dieser Zeit die sog. Mütterunterstützung. Kindergärten wurden ganztägig und überwiegend von den Kommunen, aber auch von größeren Betrieben (Kombinaten) unterhalten, die für Schichtarbeiterinnen sogar Tages- und Nachtkindergärten einrichteten. Auch wenn über das Fehlen qualifizierten Personals und den miserablen Zustand von Betreuungseinrichtungen geklagt wurde, ging deren Ausbau zügig voran. Bei den Kinderkrippen, in die Säuglinge ab der 10. Lebenswoche aufgenommen wurden, stieg der Versorgungsgrad von ca. 1,3 Prozent (1950) auf über 80 Prozent (1989), was der DDR auch im internationalen Vergleich einen Spitzenplatz bescherte.
Die DDR-Gesellschaft war durch mehr Egalität auf einem niedrigeren Niveau als ihr westdeutscher Nachbarstaat gekennzeichnet. Trotz mancher Privilegien für die Nomenklatura, also Spitzenkader des Partei- und Staatsapparates, sowie deren Angehörige und enge Mitarbeiter/innen war die Ungleichheit der Einkommen bis zuletzt ausgesprochen gering. Deshalb wäre es grundfalsch, die Sozialpolitik der DDR in Bausch und Bogen zu verdammen, auch wenn ältere Menschen (vor allem gegenüber Familien mit Kindern) systematisch benachteiligt wurden, die (nicht dynamisierte) Mindestrente kaum über der Armutsgrenze lag und die Wohnverhältnisse in den zum Teil zerfallenden Altstädten katastrophal zu nennen waren.
Ostdeutschland nach der DDR-„Wende“ 1989
Nach dem Zusammenbruch des SED-Regimes wurde das westdeutsche Wirtschafts- und Sozialsystem trotz manch kritischer Stimme nahezu ohne Übergangs- bzw. Schonfristen auf den Osten übertragen. Aufgrund einschlägiger Werbebotschaften im Westfernsehen und gleichlautender Wahlversprechen führender Politiker der CDU/CSU/FDP-Koalition erwarteten die meisten DDR-Bürger/innen von der Wiedervereinigung in erster Linie wachsenden Wohlstand für alle. Die Soziale Marktwirtschaft werde, meinte man fälschlicherweise, nicht nur ein „zweites Wirtschaftswunder“ schaffen und für hochwertige Konsumgüter sorgen, sondern auch die „sozialen Errungenschaften des Arbeiter- und Bauernstaates“ (Recht auf Arbeit und Wohnung) weitgehend unangetastet lassen.Nach der Vereinigung am 3. Oktober 1990 wurde Sozialpolitik aber nicht als Bindeglied beider Landesteile und als Gesellschaftspolitik begriffen, sondern zur Abfederung der durch die Privatisierung „um jeden Preis“ für viele Ostdeutsche entstehenden Härten instrumentalisiert.
Helmut Kohls Versprechen, nach der Wiedervereinigung werde es „niemandem schlechter, aber vielen besser gehen“, hat die Bundesregierung nicht eingelöst. Statt wie in einem Fahrstuhl gemeinsam nach oben befördert zu werden, bewegten sich Ost- und Westdeutsche in unterschiedliche Richtungen. In den neuen Bundesländern war ein sozialer Paternoster-Effekt wirksam: Während viele Ostdeutsche zum Teil sogar beträchtliche Einkommenszuwächse verzeichneten, ging es für andere Bewohner/innen der ehemaligen DDR nach unten. Fast die Hälfte machte Erfahrungen mit der Arbeitslosigkeit. Frauen und Mütter gehörten dabei zu den Hauptverlierer(inne)n. Den erwerbstätigen Müttern mit (mehreren) Kindern wurde nach der „Wende“ zuerst gekündigt, und die Frauenerwerbsquote glich sich trotz des im Osten nach wie vor dominierenden Wunsches, berufststätig zu sein bzw. zu bleiben, der sehr viel niedrigeren in Westdeutschland an.
„Transformationsarmut“: Erblast des SED-Regimes, Randerscheinung des Vereinigungsprozesses oder Resultat einer falschen Sozialpolitik?
„Transformationsarmut“ nennt die Fachwissenschaft den in Übergangsgesellschaften dominierenden Armutstyp. Damit geht die Hoffnung einher, dass es sich um kein Phänomen von Dauer, vielmehr ein Problem handelt, das nach kurzer Zeit (von selbst) verschwindet. Die sich nach der Vereinigung in Ostdeutschland zementierende Armut war aber weder eine soziale Erblast des SED-Regimes noch eine bloße „Randerscheinung des Vereinigungsprozesses“ (Kurt Biedenkopf), sondern das Resultat einer Übernahme der kapitalistischen Wirtschaftsordnung, die nicht mal ansatzweise Vollbeschäftigung garantiert.
Absehbar war, dass sich die Verteilung der Primäreinkommen in Ostdeutschland aufgrund einer Spreizung der Lohnstruktur, bei nur sehr wenigen ehemaligen DDR-Bürger(inne)n mit Grundbesitz anfallender Vermögenseinkünfte und einer relativ hohen Zahl sog. neuer Selbstständiger ungleicher gestalten würde. Neben einer zahlenmäßig kaum nicht ins Gewicht fallenden „neuen Bourgeoisie“, die – von Steuervergünstigungen, Sonderabschreibungen und Förderprogrammen im „Beitrittsgebiet“ begünstigt – relativ schnell zu ansehnlichem Reichtum gelangte, gibt es größere Teile der früheren DDR-Bevölkerung, die von Langzeitarbeitslosigkeit, Armut und Elend betroffen sind.
Biografische Brüche und soziale Abstiegsprozesse früherer DDR-Bürger/innen tragen sowohl Züge traditioneller wie moderner Armutslagen. Pauperismus im klassischen Sinne, verbunden mit Apathie, Resignation und Isolation sowie Alkoholismus und Defätismus, scheint sehr viel weiter verbreitet zu sein und befindet sich offenbar auf dem Vormarsch. Man beschönigt die Situation in den östlichen Bundesländern, misst man sie am niedrigeren materiellen Wohlstand vor der Vereinigung und/oder am westlichen Lebensstandard, ohne die für Bewohner/innen eines früher realsozialistischen Landes ganz andere Qualität von Arbeitslosigkeit zu berücksichtigen.
Westdeutschland nach der Wiedervereinigung 1990
Um den „Aufbau Ost“ zu finanzieren, nahm die Bundesregierung mehr Kredite auf und übertrug den Sozialkassen weitere sog. versicherungsfremde Leistungen. So vermied sie – mit Ausnahme einer zweimaligen Anhebung der Mineralölsteuer und der Versicherungssteuer sowie einer Anhebung der Erdgassteuer, der Tabaksteuer und der Mehrwertsteuer – Steuererhöhungen, die der als „Kanzler der Einheit“ gefeierte Helmut Kohl ausgeschlossen hatte. Gleichzeitig wurden die Körperschaftsteuer und der Einkommensteuerhöchstsatz auf gewerbliche Einkünfte nach dem „Standortsicherungsgesetz“ sogar gesenkt, was die Unternehmen und Kapitaleigentümer begünstigte.
1990 gab das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung unter dem Titel „Nationale Solidarität mit den Menschen in der DDR“ eine schwarz-rot-gold umrandete Broschüre heraus, die versprach: „Unser soziales Netz bleibt dichtgeknüpft. Kein Rentner, kein Kranker, kein Arbeitsloser, kein Kriegsopfer, kein Sozialhilfeempfänger braucht Leistungskürzungen zu befürchten.“ Dennoch dienten die „Kosten der Einheit“ CDU/CSU und FDP in den Folgejahren als Rechtfertigung für Sozialabbau. Geschwächt wurde der Wohlfahrtsstaat auch dadurch, dass Leistungskürzungen als „Reformen“, erzwungene Arbeitszeitverlängerungen im öffentlichen Dienst als Resultate von „Solidarpakten“ und Beitragserhöhungen bzw. zusätzliche Kostenbelastungen für Versicherte, Kranke, Behinderte und sozial Benachteiligte als „Sparprogramme“ bzw. „-operationen“ firmierten.
Trotz oder gerade wegen hoher Sozialtransfers nach Ostdeutschland war der Vereinigungsprozess für westdeutsche Kapitaleigentümer, Bankiers und Großgrundbesitzer ein glänzendes Geschäft. Während die westdeutschen Unternehmen, denen der „Aufbau Ost“ teilweise hohe Zusatzprofite brachte (z.B. Autohändler, Baulöwen und -märkte, Immobilienmakler, Großbanken, Handelsketten, Versandhäuser und Versicherungskonzerne), seither immer weniger Gewinnsteuern zahlten, stieg die Steuerbelastung der abhängig Beschäftigten ständig. Treffend hieß es daher auf einem Graffiti an Resten der Berliner Mauer: „Die sozialen Grenzen verlaufen nicht zwischen Ost und West, sondern zwischen Oben und Unten!“
Ausbreitung der Armut im vereinten Deutschland
Heute reicht das Armutsrisiko bis in die bürgerlichen Mittelschichten hinein, was sich in der Überschuldung von Existenzgründer(inne)n und Selbstständigen genauso manifestiert wie in den prekären Lebenslagen von Menschen, die keinen gesicherten Arbeitsplatz haben, sondern fürchten müssen, praktisch über Nacht unter die Armutsschwelle zu sinken. Gleichzeitig weitet sich ständig jener Sektor aus, in dem totale Perspektivlosigkeit, Not und Verelendung die Lebenslagen bestimmen. Dabei dürften sich die von einer „Normalexistenz“ weitgehend Ausgeschlossenen im Osten der Republik konzentrieren, wo die Wirtschaftsentwicklung seit geraumer Zeit stärker hinter jener im Westen des Landes zurückbleibt.
Regionale und soziale Disparitäten überlappen sich, weshalb Deutschland eine doppelte Spaltung droht: Neben dem West-Ost-Wohlfahrtsgefälle, das in beiden Landesteilen von einem Süd-Nord-Wohlstandsgefälle überlagert wird, vertieft sich die Kluft zwischen Oben und Unten, weshalb man 15 Jahre nach der DDR-„Wende“ von einer postmodernen Zweiklassengesellschaft sprechen kann. Durch ökonomische Krisenerscheinungen franst die kleinbürgerliche Mitte in den westlichen Bundesländern aus, während sie in den östlichen erst gar nicht zum gesellschaftlichen Gravitationszentrum geworden ist.
Folgen der sog. Hartz-Gesetze für Langzeitarbeitslose, ihre Familien und das soziale Klima
Durch die Umsetzung des im Vermittlungsausschuss von Bundestag und -rat weiter radikalisierten Konzepts der sog. Hartz-Kommission (Ausweitung nicht nur „haushaltsnaher“ Mini-Jobs sowie der Leih- bzw. Zeitarbeit und der in „Ich-“ bzw. „Familien-AGs“ organisierten Scheinselbstständigkeit) gewinnt der staatlich geförderte Niedriglohnsektor an Bedeutung. Den armen Erwerbslosen treten noch mehr erwerbstätige Arme zur Seite. Längst reichen selbst viele Vollzeitarbeitsverhältnisse (besonders in Ostdeutschland) nicht mehr aus, um eine Familie zu ernähren, sodass man Nebenjobs übernimmt und nach Feierabend bzw. an Wochenenden (schwarz) weitergearbeitet wird. Für die Kinder der davon Betroffenen heißt dies, dass sie ihre Eltern kaum noch zu Gesicht bekommen, für die Eltern mit einem sog. McJob, dass sie ihre Kinder wohl oder übel vernachlässigen müssen. Dass die Bundesregierung am 16. Februar 2005 einen Nationalen Aktionsplan „Für ein kindergerechtes Deutschland 2005-2010“ beschloss, nützte da wenig.
Das nach Peter Hartz benannte Gesetzespaket markiert eine Zäsur für die Entwicklung von Armut bzw. Unterversorgung in Ost- und Westdeutschland. Besonders mit Hartz IV sind Änderungen im Arbeits- und Sozialrecht verbunden, die das politische Klima der Bundesrepublik auf Jahrzehnte verschlechtern. Noch restriktiver war allerdings der von Hessens Ministerpräsident Roland Koch (CDU) eingebrachte Entwurf für ein „Existenzgrundlagengesetz“, das die (Re-)Kommunalisierung der Arbeitsmarktpolitik und die Ausweitung des Niedriglohnsektors bezweckte. Langzeitarbeitslose sollten jede Unterstützung verlieren, wenn sie ein kommunales Beschäftigungsangebot ablehnten. Ab 1. Januar 2005 müssen die Betroffenen für eine „Mehraufwandsentschädigung“ von 1 oder 2 EUR pro Stunde gemeinnützige Arbeit leisten, soll ihr Arbeitslosengeld II nicht zunächst um 30 Prozent sinken. Die sog. 1-Euro-Jobs dürften auf dem Arbeitsmarkt zu einem harten Verdrängungswettbewerb führen. Geringqualifizierte in Normalarbeitsverhältnissen müssen gewärtigen, dass man sie durch Arbeitslosengeld-II-Bezieher/innen ersetzt, was Auswirkungen auf das gesamte Lohngefüge haben wird.
Langzeitarbeitslose müssen jede Stelle annehmen, auch wenn die Bezahlung weder tarifgerecht ist noch dem ortsüblichen Lohn entspricht. Eingerichtet wurde damit eine Rutsche in die Armut: Man hat die Bezugszeit des Arbeitslosengeldes auf maximal 18 Monate (bisher: 32 Monate) verkürzt und dem Arbeitslosengeld II, das präziser „Sozialhilfe II“ heißen würde, den Charakter einer Fürsorgeleistung gegeben, die der bloßen Existenzsicherung dient, genauso wie das Sozialgeld für nicht erwerbsfähige Familienangehörige.
Erst am 1. Juli 2004 einigte sich der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat auf einen Kompromiss zwischen Rot-Grün und Schwarz-Gelb zur Umsetzung des sog. Hartz-IV-Gesetzes. Bis zur Einführung des Arbeitslosengeldes II, das Arbeitslosenhilfeempfänger/innen und erwerbsfähige Sozialhilfebezieher/innen auf Antrag erhalten können, blieb nur noch ein knappes halbes Jahr Zeit. Als der Bundesrat am 9. Juli 2004 über das „Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II)“ entschied, welches die Beziehungen der kreisfreien Städte und Landkreise zu den örtlichen Agenturen für Arbeit regelt, stimmten nicht zufällig Berlin und alle ostdeutschen Länder gegen den im Vermittlungsausschuss geschlossenen Kompromiss. Aufgrund ihres überdurchschnittlich hohen Anteils an Langzeit- bzw. Dauerarbeitslosen müssen sie befürchten, durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe (Einführung des Arbeitslosengeldes II) größere Nachteile zu erleiden und noch mehr zurückzufallen. Gleichzeitig fühlt sich der Osten bei der Vergabe zentraler Finanzmittel gegenüber dem Westen, besonders seinen Stadtstaaten, benachteiligt.
Nach breiten Massenprotesten bei den im Sommer 2004 unter dem Motto „Das Volk sind wir! Weg mit Hartz IV!“ wieder aufgenommenen Montagsdemonstrationen vor allem in Ostdeutschland machte die rot-grüne Koalition den Betroffenen drei Konzessionen: Erstens soll eine beim Übergang von der Arbeitslosenhilfe, die immer am Monatsende rückwirkend ausgezahlt wurde, zum Arbeitslosengeld II, das am Monatsanfang gezahlt wird, drohende Auszahlungslücke geschlossen werden. Andernfalls hätten die Betroffenen, weil sie Anfang Januar 2005 nicht als bedürftig angesehen worden wären, im ersten Monat des neuen Jahres überhaupt kein Geld erhalten. Kindern unter 15 Jahren wird nun auch ein Vermögensfreibetrag von 4.100 EUR gewährt. Schließlich sollen die Zuverdienstmöglichkeiten für Langzeitarbeitslose durch Erhöhung der entsprechenden Freibeträge verbessert werden.
Kinderarmut in Ost- und Westdeutschland
Während der Spitzensteuersatz zum 1. Januar 2005 noch einmal von 45 auf 42 Prozent sank, was Kapitaleigentümer und Großverdiener in Champagnerlaune versetzt haben dürfte, macht sich bei prekär Beschäftigten und Langzeitarbeitslosen, die zur selben Zeit einen weiteren sozialen Abstieg erleben, Katerstimmung breit. Sie haben das Gefühl, von der Bundesregierung und den Oppositionsparteien gleichermaßen im Stich gelassen zu werden.
Ohne die Lage zu dramatisieren, kann man prognostizieren, dass es in der Bundesrepublik, die nach wie vor zu den reichsten Industrienationen der Welt gehört, künftig noch mehr (Kinder-)Armut geben wird. Dies gilt hauptsächlich für Ostdeutschland, wo sich der neoliberal gestaltete Um- bzw. Abbau des Sozialstaates noch drastischer auswirkt als in Westdeutschland, weil die dortigen Familien stärker auf staatliche Transferleistungen angewiesen sind, um ihren Lebensunterhalt bestreiten zu können. Nur wenn eine umfassende Kurskorrektur im Regierungshandeln erfolgt, vermag die Wirtschafts- bzw. Sozialpolitik den Trend zur Exklusion eines wachsenden Bevölkerungsteils, darunter besonders vieler Kinder und Jugendlicher, die außerdem immer weniger berufliche Perspektiven haben, aufzuhalten.
Eine soziale Grundsicherung, wie sie das Arbeitslosengeld II laut Gesetzestext für Arbeitsuchende sein möchte, muss vor Armut schützen, damit sie diesen Namen verdient. Das kann man angesichts seiner nur Sozialhilfeniveau erreichenden Leistungen (mit einem Grundbetrag von 345 EUR monatlich für Alleinstehende im Westen bzw. 331 EUR im Osten plus Erstattung der Miet- und Heizkosten einer „angemessenen“ Wohnung) schwerlich behaupten. Auf zwei Jahre befristete Übergangszuschläge und auf drei Jahre befristete Kinderzuschläge für Geringverdiener in der Höhe von maximal 140 EUR verhindern nicht, dass Familien, die darauf zurückgreifen müssen, an den Rand der Gesellschaft gedrängt werden.
Mehr qualifizierte Arbeitsplätze mit ausreichend hohen Löhnen bzw. Gehältern sowie ein dichtes Netz öffentlicher Kinderbetreuungseinrichtungen und Ganztagsschulen für den Nachwuchs berufstätiger Eltern bilden den Schlüssel zur Bekämpfung der Kinderarmut. Stattdessen bieten die sog. Hartz-Gesetze bloß „Ich-Ags“ sowie „Mini-“ bzw. „Midi-Jobs“, von denen man nicht leben und erst recht keine Familie ernähren kann, massiven Druck auf Erwerbslose und ein Arbeitslosengeld II, das ihnen keinerlei finanziellen Spielraum eröffnet. Wenn man die Zumutbarkeitsregelungen verschärft und die Mobilitätsanforderungen gegenüber (Langzeit-)Arbeitslosen erhöht, verschlechtern sich außerdem die Chancen für Familien, ein geregeltes, nicht durch Zeitdruck und/oder räumliche Trennung von Eltern und Kindern beeinträchtigtes Leben zu führen.
Am 17. März 2005 trafen sich Gerhard Schröder, die Vorsitzenden der beiden Unionsparteien und Joschka Fischer zu einem „Beschäftigungsgipfel“ im Kanzleramt ein. Schröder gab am Morgen vor dem Gipfeltreffen im Bundestag eine Regierungserklärung „Aus Verantwortung für unser Land: Deutschlands Kräfte stärken“ ab, die im Kern enthielt, was der „Jobgipfel“ anschließend zum gemeinsamen Programm von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und Union erhob. Man einigte sich u.a. auf eine nochmalige Senkung der Körperschaftsteuer (von 25 auf 19 Prozent), die ebenso wie der Nachlass von Erbschaftsteuer auf das Betriebsvermögen (bis 100 Mio. EUR), wenn das Unternehmen 10 Jahre lang weitergeführt wird, durch das Schließen von Steuerschlupflöchern „aufkommensneutral“ gegenfinanziert werden sollte, und eine Ausweitung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Alg-II-Bezieher/innen. Diese können aber nicht vergessen machen, dass man wieder Steuergeschenke für die (Kinder der) Multimillionäre bereit hält, die hoffentlich im vorgezogenen Bundestagswahlkampf thematisiert werden und zeigen, dass die gesellschaftliche Scheidelinie nicht, wie es das Schlagwort „Generationen(un)gerechtigkeit“ suggeriert, zwischen Alt und Jung, sondern immer noch und sogar mehr denn je zwischen Arm und Reich verläuft!
* Prof. Dr. Christoph Butterwegge, geb. 1951, leitet die Abteilung für Politikwissenschaft an der Universität zu Köln. Seine Bücher „Kinderarmut in Ost- und Westdeutschland“ sowie „Krise und Zukunft des Sozialstaates“ sind beide 2005 im VS – Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) erschienen.
